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Pour Biden, une époque où les traités sont plus susceptibles d’être rompus que négociés


WASHINGTON — Le président Biden s’envole mardi pour l’Irlande du Nord afin de marquer le 25e anniversaire de l’accord du Vendredi saint, qui a mis fin à des décennies de violence sectaire. Mais la commémoration sert également de rappel tacite que de telles percées diplomatiques appartiennent désormais au passé.

À une époque de guerre féroce en Europe et de tensions crépitantes ailleurs dans le monde, le genre de négociation audacieuse et laborieuse qui a apporté la paix à l’île d’Émeraude il y a un quart de siècle a largement disparu de la scène. Les tables de négociation sont vides ces jours-ci. Les avions diplomatiques navettes ont été cloués au sol. Les traités sont plus susceptibles d’être violés que négociés.

Ce serait trop d’appeler cela la mort de la diplomatie, mais il y a certainement une pénurie de diplomatie pour l’instant. Alors que M. Biden croit fermement à la conclusion d’accords, ses efforts pour relancer l’accord nucléaire iranien se sont effondrés, et il est largement considéré comme futile d’essayer même de mettre fin au conflit israélo-palestinien de longue date ou de négocier avec la Corée du Nord à ce stade. Les Russes ont suspendu le nouveau traité START, le dernier accord majeur de contrôle des armements russo-américain, et il semble y avoir peu de chances que la diplomatie mette fin aux combats en Ukraine à court terme.

Même sur le front économique international, autrefois un terrain fructueux pour les présidents américains de laisser leur marque, il y a peu de mouvement significatif pour poursuivre l’intégration de ces dernières années. M. Biden a choisi de ne pas rejoindre le Partenariat transpacifique, le vaste pacte de libre-échange négocié par une administration précédente à laquelle il appartenait, ni de poursuivre un autre accord de libre-échange majeur, faisant de lui le premier président à ne pas le faire en quatre décennies.

« Il y a quelque chose dans le moment qui ne le rend pas très mûr », a déclaré Martin S. Indyk, qui a été ambassadeur en Israël à deux reprises et plus tard envoyé spécial du président Barack Obama pour la paix au Moyen-Orient. « Il est plus difficile d’obtenir de gros accords lorsque vous êtes dans cet engagement antagoniste, à la fois avec la Russie et avec la Chine. »

Avec la reprise de la concurrence entre grandes puissances à l’échelle de la guerre froide, le terrain de la diplomatie a changé. Il y a peu d’appétit à Moscou ou à Pékin pour se rencontrer au milieu, alors que certains des différends apparemment insolubles du monde comme celui entre Israël et les Palestiniens se sont installés dans une impasse enfermée dans le ciment géopolitique.

La politique intérieure n’a pas non plus facilité la conclusion d’accords internationaux majeurs. L’ascension de Donald J. Trump a inauguré un moment nationaliste, voire isolationniste, aux États-Unis qui évite les enchevêtrements étrangers. Le mondialisme, autrefois le consensus bipartisan, est devenu un gros mot et avec lui la notion de lier les intérêts américains à ceux d’autres pays.

Cela représente un changement assez radical en moins d’une décennie. Après avoir obtenu le nouveau traité START au cours de son premier mandat, M. Obama a présidé à une série d’accords diplomatiques majeurs, notamment l’accord nucléaire iranien, le Partenariat transpacifique, l’accord de Paris sur le climat et une ouverture à Cuba après plus d’un demi-siècle. « Une partie de notre objectif ici a été de montrer que la diplomatie peut fonctionner », avait déclaré M. Obama à l’époque.

Mais la panoplie d’accords qu’il a mis en place n’a pas survécu longtemps une fois que M. Trump a pris ses fonctions. Le nouveau président a retiré les États-Unis de l’accord avec l’Iran, du partenariat du Pacifique et de l’accord de Paris. Il a arrêté et, dans une certaine mesure, inversé l’ouverture à Cuba. Il s’est retiré de pactes de longue date comme le Traité sur les forces nucléaires à portée intermédiaire et le Traité Ciel ouvert et a même menacé de quitter un traité postal du 19ème siècle avant de faire marche arrière après avoir obtenu des concessions.

Alors que M. Trump se croyait un négociateur stellaire, il a scellé moins d’accords majeurs qu’il n’en a sabordé au cours de ses quatre années. Sa promesse de résoudre le conflit israélo-palestinien, qu’il considérait « peut-être pas aussi difficile que les gens l’ont pensé », s’est avérée aussi difficile que les gens le pensaient. Ses efforts pour conclure un marché avec Kim Jong-un de la Corée du Nord afin de se débarrasser des armes nucléaires de ce pays et de réécrire les règles commerciales avec la Chine pour favoriser les intérêts américains ont tous deux échoué.

Ses succès les plus notables ont été une mise à jour de l’Accord de libre-échange nord-américain avec le Canada et le Mexique, ou ALENA, et les accords d’Abraham, qui ont ouvert des relations diplomatiques entre Israël et plusieurs de ses petits voisins arabes. L’accord le plus important que M. Trump a conclu a peut-être été son accord avec les talibans pour retirer les troupes américaines d’Afghanistan, un accord que l’un de ses propres conseillers à la sécurité nationale a appelé un « accord de reddition » et qui a ensuite été exécuté par M. Biden.

M. Biden est arrivé au pouvoir déterminé à réparer les liens qui se sont effilochés sous M. Trump et a rapidement rejoint l’accord de Paris sur le climat. Mais avec le libre-échange profondément impopulaire dans son propre parti, M. Biden a choisi de ne pas rejoindre le Partenariat transpacifique de M. Obama et n’a fait aucun effort pour forger son propre accord de libre-échange, contrairement à tous les présidents depuis Ronald Reagan. Au lieu de cela, son bureau commercial se concentre sur des accords plus limités comme le Cadre économique indo-pacifique, visant à élever les normes du travail et de l’environnement sans offrir plus d’accès au marché.

M. Indyk, qui est maintenant au Council on Foreign Relations et a récemment publié « Master of the Game », une étude détaillée du marathon de la diplomatie du Moyen-Orient de l’ancien secrétaire d’État Henry Kissinger dans les années 1970, a déclaré que M. Biden faisait face à un paysage inhospitalier pour la diplomatie.

Dans le même temps, il a déclaré que l’administration devrait faire preuve de plus de « créativité et d’imagination et de volonté de prendre des risques politiques » dans la recherche d’accords. « En partie, c’est un manque d’opportunités », a déclaré M. Indyk, « mais en partie il y a une timidité qui doit être dissipée. »

Les responsables de l’administration Biden ont déclaré qu’ils s’étaient davantage concentrés sur la restauration de la crédibilité américaine dans le monde après l’ère controversée Trump, mais qu’ils avaient également quelques succès spécifiques à souligner, notamment un cessez-le-feu qu’ils ont aidé à établir au Yémen l’année dernière, annulant des années de guerre barbare alimentée par l’Arabie saoudite et les rebelles houthis soutenus par l’Iran.

Et bien qu’ils n’aient pas de nouveaux traités majeurs à signer, M. Biden et le secrétaire d’État Antony J. Blinken ont réussi à unifier l’OTAN contre l’invasion de l’Ukraine par la Russie et ont également obtenu le soutien d’autres pays. Les diplomates américains ont aidé à ouvrir la voie à l’adhésion de la Finlande à l’alliance et s’efforcent de surmonter les objections turques à l’admission de la Suède. Un responsable de l’administration a déclaré que si le Good FriLe jour où l’accord était un coup de circuit, M. Biden a frappé de solides simples et doubles.

Peter L.W. Osnos, l’auteur du nouveau livre « Would You Believe … Les accords d’Helsinki ont changé le monde », un compte rendu des pourparlers entre 35 pays dans la capitale finlandaise qui ont abouti en 1975 à un accord sur les frontières européennes et les droits de l’homme, a déclaré que ce genre de pactes historiques nécessite des années de pourparlers difficiles. L’environnement international explosif d’aujourd’hui rend cette diplomatie beaucoup plus difficile.

« La diplomatie prend du temps et les événements se multiplient maintenant, ce qui submerge le processus », a déclaré M. Osnos. « À peu près tout maintenant s’appelle une crise et est généralement remplacé par une autre presque immédiatement. Dès que quelque chose devient litigieux, la controverse a tendance à le saper. »

En effet, de nombreux accords diplomatiques sont le produit de plusieurs administrations, avec un président bénéficiant du travail de pelle de ses prédécesseurs. L’ALENA, par exemple, a vu le jour sous M. Reagan comme un pacte entre les États-Unis et le Canada; Le président George H.W. Bush l’a étendu au Mexique, et le président Bill Clinton l’a fait adopter par le Congrès.

M. Trump a laissé peu de choses à M. Biden pour continuer à poursuivre autre que les accords d’Abraham, que le président actuel aimerait étendre pour inclure l’Arabie saoudite. Jusqu’à présent, l’administration Biden a négocié une expansion des droits d’espace aérien pour Israël au-dessus de l’Arabie saoudite, mais le prince héritier Mohammed bin Salman avait exigé d’autres concessions majeures avant d’accepter des relations diplomatiques complètes.

Même alors, les Saoudiens jouent les Américains contre d’autres grandes puissances ces jours-ci, collaborant avec la Russie pour fixer les prix du pétrole malgré les objections de Washington et comptant sur la Chine pour faciliter le rétablissement des relations diplomatiques avec l’Iran.

L’accord du Vendredi saint que M. Biden honorera en Irlande du Nord cette semaine n’a pas été un succès du jour au lendemain. En fait, il n’a vu le jour qu’après l’échec de trois tentatives précédentes. Et même après qu’il ait été négocié avec l’aide de M. Clinton en 1998, les différends n’ont pas réellement pris fin.

« La raison pour laquelle il a réussi quand les autres ont échoué était parce qu’il était inclusif, parce qu’il y avait des dirigeants des deux côtés prêts à prendre des risques et parce qu’il y avait une impasse mutuellement préjudiciable – les deux parties étaient fatiguées », a déclaré Jonathan Powell, qui était chef de cabinet du Premier ministre britannique Tony Blair et son négociateur en chef pour les pourparlers de paix en Irlande du Nord.

Dans son livre, « Great Hatred, Little Room », M. Powell a détaillé comment il a fallu neuf années supplémentaires de négociations acharnées pour former le gouvernement de partage du pouvoir envisagé par l’accord du Vendredi saint entre les unionistes largement protestants qui préféraient rester au Royaume-Uni et les républicains largement catholiques qui voulaient fusionner avec le reste de l’Irlande.

À un moment donné, vers la fin de 2007, le processus a failli s’effondrer sur la question de savoir si les deux principaux dirigeants, le révérend Ian Paisley et Gerry Adams, annonceraient leur accord pour rejoindre le gouvernement assis l’un à côté de l’autre à une table ou l’un en face de l’autre. Comme M. Powell l’a raconté, la solution consistait à trouver une table en forme de losange afin qu’ils puissent sembler assis l’un à côté de l’autre et l’un en face de l’autre en même temps.

M. Powell, qui a depuis formé une organisation privée appelée Inter Mediate pour aider à résoudre les conflits dans le monde, a déclaré qu’il restait optimiste quant à la viabilité de la diplomatie. « Des accords sont encore possibles », a-t-il déclaré. « C’est juste que les accords réussis sont rares et espacés – mais je pense qu’ils l’ont toujours été. »

L’astuce, a-t-il dit, est de frapper quand le moment est venu. À un moment donné, par exemple, la guerre d’Ukraine devra être réglée à la table parce qu’elle ne sera jamais entièrement résolue sur le champ de bataille, a-t-il déclaré.

« Cela semble assez sombre pour le moment, mais je pense que c’est une chose temporaire », a déclaré M. Powell. « Je pense qu’il y aura d’autres accords. Cela prend juste du temps, comme l’Accord du Vendredi saint l’a fait. »